国3号土地新政全方位解读
王良智
新年刚过，国务院发布了《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号文件）（以下简称国3号土地新政）。国3号土地新政是新年后国务院的一项重大战略决策，是房地产业宏观调控政策的延续和进一步深化，是民生新政和民生地产的护航者，值得高度关注。分析和解读这一新政有以下六大亮点：
亮点一：目的明确、宗旨清晰
新政开宗明义地指出“我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针”。这就非常清楚地把“切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子”当作一条根本方针加以确立。不仅如此，还上升到“关系民族生存根基”的高度，这样的提法是前所未有的。这一根本方针，事关“国家长远利益的大计”、事关“全面贯彻落实科学发展观”，是一项长期的、重要的战略决策。我们知道，坚持可持续发展是我国的一项基本国策，在2008年新年之际，国务院实施这一新政，也是坚持可持续发展基本方略的具体体现。
亮点二：原则具体，针对性强
新政要求“按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准”。并提出了四项具有针对性的要求：（一）强化土地利用总体规划的整体控制作用。（二）切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。（三）从严控制城市用地规模。（四）严格土地使用标准。这里特别需要指出的是，新政要求“城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。要按照节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订。尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率，严格按国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设。严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带”。这些基本原则的确立，为城市化进程中节约用地、集约用地指出了路径，明确了要求，提供了依据。这对于指导城市规划、城市开发、城市建设具有非常重要的意义。随着《城乡规划法》的实施，在城乡规划建设中，力行节约土地、集约发展、合理布局的原则，将会使城乡规划能够真正做到科学、合理、可持续的要求。
亮点三：五大对策，提高效率
新政要求要“充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率”，针对我国建设用地浪费现象严重的现状，有针对性地提出了“五大对策”（一）开展建设用地普查评价。（二）严格执行闲置土地处置政策。（三）积极引导使用未利用地和废弃地。（四）鼓励开发利用地上地下空间。（五）鼓励开发区提高土地利用效率。这“五大对策”，将有力促进建设用地的有效监管，也将大力提高我国土地资源利用效率。特别是其中提出，“今后各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用效率。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费”这将对土地闲置浪费现象起到有效遏制作用。有效地提高土地利用效率，是一个非常关键的课题。长期以来，土地资源的浪费现象惊人，土地闲置、土地撂荒、圈地囤地等情况屡见不鲜，造成了大量国有土地资产的流失，为此国务院曾经专门发布过《关于加强国有土地资产管理的通知》。这个通知要求严格控制建设用地供应总量，严格实行国有土地有偿使用制度，大力推行国有土地使用权招标、拍卖，加强土地使用权转让管理，加强地价管理，规范土地审批的行政行为，切实防止国有土地资产流失。新政是对这一通知的深化与完善，只有强化监管，才能使建设用地更加有效率，避免国有土地资产的流失。开征土地闲置费将是以经济杠杆有效遏制土地资源浪费的重要举措。
亮点四：制度创新，健全机制
新政要求要“充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制”，这就从体制上、制度上为节约集约用地提供了保障。为此，从制度设计、体制创新、健全机制等角度提出了“七大策略”（一）深入推进土地有偿使用制度改革。（二）完善建设用地储备制度。（三）完善建设用地储备制度。（四）合理确定出让土地的宗地规模。（五）严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。（六）强化用地合同管理。（七）优化住宅用地结构。制度创新是这次土地新政的重要特色。在建设用地管理上有许多重大突破。比如，“今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用”。“严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让制度。”特别需要指出的是，对民生地产提供了有力的政策保障，要“合理安排住宅用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地”。这就为保障性住房建设提供了土地供应方面的保证，使民生地产项目能顺利进行开发建设，为民生地产起到了保驾护航的作用。
亮点五：农村用地，强化监管
新政要求，要“强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用”。针对近年来农村用地管理中出现的新情况、新问题，提出了解决农村建设用地的“三大政策”（一）高度重视农村集体建设用地的规划管理。（二）鼓励提高农村建设用地的利用效率。（三）严格执行农村一户一宅政策。这“三大政策”将有效提高农村建设用地效率，遏制对有限的土地资源的蚕食，坚守18亿亩耕地红线，真正实现统筹城乡协调发展。针对一些地方打政策“擦边球”、乱占农地现象做出了相应的规定“严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止‘以租代征’将农用地转为非农业用地”。这就从源头上有效地遏制了“擅自将农用地转为建设用地”、“以租代征”等违法现象的发生。针对一些人多占宅基地现象，重审“一户一宅”政策也是非常必要和及时的。对于农村住宅建设提出盘活利用农村集体建设用地的政策是十分正确的，完全符合农村建设用地现状。
亮点六：监督检查，落实责任
新政要求，要“加强监督检查，全面落实节约集约用地责任”。针对我国建设用地监管实际，提出了强化监督检查、切实落实节约集约用地的“五项措施”（一）建立健全土地市场动态监测制度。（二）完善建设项目竣工验收制度。（三）加强各类土地变化状况的监测。（四）加强对节约集约用地工作的监管。（五）建立节约集约用地考核制度。这“五项措施”使得建设用地监管既有制度保证又有组织保障，既有政策依据又有具体要求，进一步强化了监管机制、进一步完善了监管制度、进一步健全了监管体系。也为新一轮土地市场整治提供了政策支持。新政明确要求“国土资源部要会同监察部等有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制展期贷款或滚动授信；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资，违规提供贷款和核准融资的，要追究相关责任人的责任”。新政的这些要求，形成了一种联动机制，使违法违规者毫无容身之地，这将有力地保障新政的贯彻实施。
新政最后要求“各地区、各部门要充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性，增强节约集约用地的责任感，切实转变用地观念，转变经济发展方式，调整优化经济结构，将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，科学规划用地，着力内涵挖潜，以节约集约用地的实际行动全面落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展”。
国3号土地新政是一个很有震慑力的重大举措，也是一个符合我国建设用地实际的重要决策！在这样一个特定的条件下实施这个重要新政，至少有以下几点值得我们关注：
一是中央对房地产业宏观调控政策将延续而且力度会越来越大。相关的宏观调控政策会陆续出台。中央土地新政预示着新一轮更严厉调控的开局。去年末，我们曾在《2008年中国房地产业九大走势http://blog.soufun.com/6271168/1524441/articledetail.htm》预言：宏观调控力度将加大、新一轮土地风暴将来势更猛。这是整个土地供应市场、房地产市场情势使然。一些在这个产业中尝到了甜头的不法开发商，与地方政府贪官相勾结，千方百计阻挠中央宏观调控新政，继续顶风做案、非法圈地囤地、炒卖项目。他们的气焰极为嚣张，根本无视中央政府的权威、根本无视国家法律、政府政策的尊严。以所谓捍卫“市场经济”为幌子，抗拒、抵制、诋毁中央的一系列战略部署，这些人是产业的害群之马、是唯恐天下不乱者，理应依法受到严厉查处与制裁！
二是全力解决城市低收入家庭住房困难问题、大力发展民生地产将是房地产业未来发展的主流。保障性住房建设力度将会加大、步伐将会加快、政策将会进一步落实到位。民生地产正在引领房地产业新潮流，《2008将是中国民生地产新元年http://blog.soufun.com/6271168/articlelist.htm》。解决城市低收入家庭住房困难问题已经由庄严的政治承诺变为具体的政治行动。这一问题也已由产业问题上升到重要政治问题的层面，中央最高决策层已经开始全方位、下大气力解决这一问题。这种良好的势头也是空前的。
三是对土地市场全面整治力度将进一步加大，那些非法圈地囤地、未征先用、倒卖土地、炒地炒项目、以租代征等违法行为将受到更加严厉的查处与打击。近几年来，土地领域违法行为猖厥一时，各类违法大案要案层出不穷，一时间开发商疯狂圈地、囤地、炒卖土地，土地领域的腐败令人触目惊心，问题十分严重，我们曾发出了强烈呼吁《疯狂“圈地运动”将导致社会性灾难http://blog.soufun.com/6271168/1429695/articledetail.htm》。中央连续出台了一系列相关政策，采取了土地执法百日大行动、全国性土地督察行动等举措，对土地市场进行全面整治。挖出了一些土地硕鼠，规范、净化了土地市场，《土地风暴切断土地违法者后路http://blog.soufun.com/6271168/articlelist.htm》。
四是农村建设用地将强化监管，与新农村建设、统筹城乡协调发展相配套的政策将会陆续出台。坚守18亿亩耕地红线将成为各级政府一项重要的职责和神圣的政治任务。我国是个农业大国，农村建设用地事关全局、事关社会稳定、事关百姓安居乐业、事关城乡协调发展。如何将农村建设用地规划好、管理好、利用好是摆在各级地方政府面前的一项重要课题，随着新农村建设的不断深入、随着统筹城乡协调发展试点工作的向前推进、随着城市化进程步伐的加快，对农村建设用地的监管就显得越来越重要。前些年，一些地方政府和不法开发商利用政策不完善、法治不健全的空档在一些城乡结合部甚至农村非法圈占了大量土地，有些还是耕地，导致大量集体土地流失，在社会上造成极为恶劣的影响，使政府的声誉蒙受损失。国3号新政重申对集体建设用地严加管理，将会使农村建设用地越来越规范，走上法治化管理的轨道。
五是土地制度改革步伐将会进一步加快，土地法修改完善将列入日程，健全具有中国特色的土地法治体系将成为一项重要工作，土地执法、土地督察将会成为常规性的工作，对土地违法案件的查处力度将会进一步加大。我们早就提出《土地制度改革势在必行http://blog.soufun.com/6271168/243207/articledetail.htmp》，土地“大变革”正逢其时。土地交易中的暗箱操作，一直成为业内外关注的焦点问题，土地交易中种种不透明操作严重扰乱了正常的市场秩序，导致了大量社会资源的浪费。由于一些地方政府在土地交易中透明度低、暗箱操作、隐形交易，有些地方哄抬地价，炒地、炒项目，而有些地方则随意减免地价，挤占国有土地收益，使得大量应有国家取得的土地收益流失到少数单位和个人手中，严重影响了对土地的保护和合理开法利用，滋生了严重的腐败现象。国3号土地新政正是针对土地市场的一系列问题提出相应的对策，以确保建设用地管理在制度设计、制度创新、机制创新等方面都有重大突破，我们认为，这将预示着一场重大的土地制度“大变革”。
六是建设用地领域反腐倡廉将成为重点，一批靠地生财、坐地生财、卖地生财的贪官将被依法查处，一些官商勾结的土地大案、要案将会浮出水面。土地领域反腐败机制将会逐步健全。公开、公平、公正、透明的土地供应制度将会进一步建立、健全、完善。近些年来，土地领域的腐败现象愈演愈烈，一些不法开法商与地方政府相勾结，纷纷找机会拿“条子地”、“人情地”、“关系地”，这种无序的圈地热潮造成了土地供应总量失控。在激烈的市场竞争中，开发商们表面上看是在拼经济实力，而实际上却拼的是政府背景与社会关系。如果背景深、关系广、路子野，那么就有可能拿到好地块、好地段、好项目，并能从银行得到高额贷款。一段时间以来，在房地产业开发商除了比户型、比设计、比价格、比环境外更重要的是在比背景、比关系。有一些开发商竞然公开声称“开发商要进行产业链分工，我们的长项就是拿地”，房地产市场经常会上演一幕幕所谓“鸡蛋换粮票”的炒地闹剧，其中的奥妙只有当事者明了玄机。如何依法整治土地市场中的种种腐败行为，依法查处土地硕鼠，深挖腐败分子，是一项非常重要的政治任务。国3号新政将是掀起新一轮土地反腐风暴的利剑。土地违法者将受到严惩《让违法者付出高于守法的成本和代价http://blog.soufun.com/6271168/1459427/articledetail.htm》。
土地新政，深得民心！
土地新政，利国利民！
国3号土地新政，不仅对于建设用地领域提出了节约、集约用地的根本方针，而且从土地制度改革、土地法治健全、农村建设用地、依法监督检查、健全政府责任、完善监管机制等各方面进行了全方位的部署，这将是一个具有里程碑意义的重大战略决策，将对我国建设用地管理工作起到重要的指导作用，是建设用地管理的纲领性文件，也将对进一步规范我国土地市场起到有效的促进作用。
国3号土地新政，是一项事关国计民生，事关国家可持续发展的重大决策，问题的关键是在于如何将这一决策落到实处，如何加大地方政府的贯彻执行力度！我们有理由相信，随着各地人大政府换届，一批坚决拥护民生新政的地方官员将走上政治舞台，民生新政执行力度会进一步加大。而明年三月召开的全国两会，也将会对民生新政做出更为具体的战略部署，民生新政催生的民生地产也必将迎来蓬勃发展的美好春天！
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